Het startpunt van beleidsvorming en regelgeving is de formulering van een beleidsdoelstelling. Deze doelstelling geeft antwoord op de vraag wat de decentrale overheid wil bereiken met de voorgenomen regelgeving en het op te stellen beleid. Hierbij kan het gaan om het aanpakken van een maatschappelijk probleem (bijvoorbeeld overlast van hangjongeren of armoede in de gemeente) en het ontmoedigen van bepaald gedrag (bijvoorbeeld autoverkeer in de binnenstad). Het kan ook gaan om het stimuleren van bepaald gedrag (bijvoorbeeld duurzame investeringen) en het bevorderen van ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe samenwerkingsverbanden tussen gemeente en ondernemers).